体育行政管理体制改革走到“十字路口”

姚明携手杨扬出席体育产业论坛

即将过去的2014年对中国体育而言，是不同寻常的一年。与中国军团在仁川亚运会上掀起的夺金狂潮相比，男足、男篮等集体球类项目的溃退给人的印象更加深刻。在“上下夹攻”之中，曾经战无不胜的“金牌战略”摇摇欲坠，体育行政管理体制改革走到“十字路口”。

三掌连击

　　加快发展体育产业、促进体育消费推动大众健身，这是今年9月2日李克强总理主持召开国务院常务会议的议题之一。会议对体育工作提出了十分具体的要求，包括取消商业性和群众性体育赛事审批，放宽赛事转播权限制，推进职业体育改革，鼓励发展职业联盟等内容，重点是“简政放权、放管结合”。

　　一个多月后，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，强调加快政府职能转变，主要任务之一是创新体制机制，推行政社分开、政企分开、管办分离。

　　11月初，中央第十一巡视组向国家体育总局反馈巡视情况。在巡视组指出的问题中，包括“赛事审批和运动员裁判员选拔选派不规范、不公开、不透明；比赛违背公平原则、弄虚作假，破坏赛风赛纪现象比较严重；赛事开发经营混乱，缺少必要的规范和监督；总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体，权力高度集中；干部兼职普遍，利益关系复杂。总局党组和纪检组两个责任落实不到位，监管问责力度不够大，违纪违法问题反映突出”等。

　　而巡视组提出的建议之一是，“按照中央全面深化改革的要求和国务院的部署，解放思想，下大决心，推进体育管理体制改革取得新的突破，认真解决行政、事业、社团、企业不分问题，实现政事、政社、政企分离，管办分离，规范干部在协会、企业大量兼职等问题。”

　　在知名体育社会学家卢元镇看来，这有如“中央在体育总局背上连击三掌”。他在自己的微博上说：“先是国务院常务会议确认了职业化的地位，搞得一些人手忙脚乱。继而发展体育产业的意见将体育产业、全民健身和足球提到国家高度来解决。紧接着中央巡视组反馈直击体育总局改革软肋。两手在前牵拉，一掌在后拍打，看你动还是不动。”

　　长期关注体育改革的卢元镇说，“是继续软磨硬泡，外柔内刚，打太极拳，熬到把烂摊子留给下一届，还是继续以奥运金牌为人质，绑架体育改革？人们在等待中国改革开放大军的落伍者早日归队，那群集行政、事业、社团、企业于一体的‘四不像’总该还原真身了吧？”

　　国家体育总局于11月20日发布《关于对国务院政策措施落实中存在问题的整改方案》，涵盖了4个方面的内容，对“进一步深化行政审批制度改革”提出较为具体的措施，同时涉及加强部门协调、落实工作机制、改变工作作风等，但没有对各界普遍关心的下属事业单位、企业和社团改革问题作出回应。

　　思路的改变绝非朝夕之事。北京体育大学教授黄亚玲说，体育界许多人有这样的认识：竞技体育做得这么大，运行机制延续了几十年，谁打破谁就可能成为中国体育的罪人，因此不愿轻易改变。但是，时代的发展已经对体育改革形成“倒逼”，只有顺应改革才能迎来新的更大发展。

　　职能转变是核心

　　2008年北京奥运会上，中国竞技体育登上世界体育之巅，从体育大国迈向体育强国成为新的宏伟目标，壮大全民健身、发展体育产业成为社会共识。

　　成都体育学院教授郝勤认为，北京奥运会是一个里程碑和分水岭，中国体育由此进入到全面深化改革的阶段。

　　他说，“从经济发展水平和国民收入来看，我们已经到了‘准小康’阶段。群众对金牌的诉求在降低，但是对全民健身、大众体育，包括体育娱乐赛事表演业的需求极度高涨。关于发展体育产业的意见的出台，切合民意，反映了国家对转变经济发展方式和调整产业结构的考虑。体育是绿色产业、朝阳产业，对于我国产业结构转型具有重要意义。”

　　然而，据郝勤的观察，尽管中央的精神和群众的呼声都明明白白地摆在那里，来自体育行政管理部门的反应却并不尽如人意。

　　前不久，郝勤参加了国家体育总局召开的体育战略研讨会。在他看来，体育行政管理部门的领导们已经感受到巨大的压力，但转变政府职能的行动却尚未展开。

　　他认为，深层次原因在于现行体育行政管理部门，仍是金牌体制的产物。尽管近年来也加强了青少年体育和全民健身工作，但以国家体育总局为例，其实更多地在履行中国奥委会的职能。“叫一个以抓金牌为主的机构，同时又抓体育产业、全民健身、青少年体育，就会顾此失彼，找不到北。”

　　国家体育总局机关有13个司局级单位，此外还有43个直属单位。比如足球运动管理中心与中国足协，实际上是一套人马两块牌子。

　　“体育行政管理体制改革，要从总局的职能转变开始，”郝勤说，国家体育总局的运动项目管理中心，大多是抓金牌的。搞全民健身、发展体育产业，靠这些项目中心是不可能的。必须做到政事分开、政企分开，实现管办分离。

　　有关专家认为，各级体育行政管理部门应该是政策制定者和推动者，也可以是经费管理部门，项目运动管理中心和协会都应脱离，只有这样才能跳出金牌战略等思维束缚，切实转变职能。

　　在国务院常务会议、《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》和中央巡视组的反馈中，“赛事审批”这个关键词被一再提及。业内人士认为，如果不真正实现转变政府职能、简政放权，只是在精简程序、改变工作作风上兜圈子，改革就不可能达到预期效果。

　　秦皇岛乔氏台球运动推广有限公司和国家体育总局小球运动管理中心之间，有关赛事举办权的纠纷，一度在业内被炒得沸沸扬扬。跟来自学界的郝勤一样，一直在市场中摸索的乔式公司负责人乔冰也认为，国家体育总局的职能应该是制定政策、引导方向，而不能既当裁判员，又当运动员，与市场争利。

　　乔冰说：“必须承认市场机制存在一定的缺陷，比如说可能有短视性、滞后性等，当市场失灵的时候，政府的责任是补足和帮助。这才是‘放管结合’的真谛。”

　　破解“四位一体”困局

　　行政、事业、社团、企业“四位一体”的格局在体育领域长期存在，曾经在特定历史时期发挥过重要作用，但当中国体育发展到新阶段，这一格局不仅束缚了体育产业的发展，也成为腐败案件频发的温床。

　　全国政协委员、前篮球明星姚明认为，当务之急是要加快体育行政管理部门的转型，从原来的举国体制向分类改革转型。“当前要有更好的方法进行分类改革，该市场做的交给市场，该社会做的还给社会。”

　　在卢元镇看来，体育行政管理体制改革有几个迫切需要解决的问题，一是加快各级体育行政机构改革；二是发展体育产业和职业体育；三是促进全民健身的开展。而这一切的前提是加快政府职能转变，以解决多年以来体育资源分布不均衡、工作重点不突出等老问题，铲除滋生体育腐败的温床。

　　在加快政府职能转变的进程中，专家们认为，简政放权、大力发展体育社会组织是题中应有之义。

　　黄亚玲说，体育社会组织从类型上看大致分为社团、基金会、民办非企业机构和草根体育组织。从层级上则分为全国性、省级、市级和县级等4级。

　　根据她的调查，当前问题比较多的是国字头和省级体育社团，它们和政府部门同构在一起，采取政府管理的行政模式，彼此之间相互交织，利用政府的牌子获取了很多资源，而政府部门则利用社团进行交流、举办赛事等。

　　黄亚玲说，这样的同构有历史的合理性。但是，组织固化之后，资源和权利、审批全都集中起来，产生了许多弊端。

　　“四位一体的方式稳固了既有部门利益，但会导致全局难以为继，近年来竞技体育、体育产业出现的若干问题都源于此。必须通过改革打开大门，让全社会参与，相互制衡，优胜劣汰。也许在探索过程中会有乱象，但是通过规范，最终将实现健康发展。”

黄亚玲对于体育社团实体化的改革前景表示乐观。她说，从发达国家的体育社团发展实践来看，蕴藏着巨大的潜力和创造性。我国提出到2025年体育产业总规模超过5万亿元的目标，就要通过分步骤改革，转变政府职能，发展体育社团组织，激活体育市场主体，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快形成有效竞争的市场格局，为中国成为世界体育强国奠定坚实基础。